Совет Федерации и дефект Конституции

В истории российского парламентаризма открыта новая эпоха. Прямо на заседании Совета Федерации задержан действующий сенатор Рауф Арашуков. Без каких-либо анонсов и предварительных обсуждений его лишили неприкосновенности, заковали в наручники и вывели из зала. Сенатора обвинили в организации заказных убийств, хищении газа на десятки миллиардов рублей и участии в преступном сообществе. На допросе член верхней палаты парламента РФ попросил переводчика, сославшись на плохое знание русского языка.

Частная история Арашукова заставила многих пристально присмотреться к Совету Федерации. Раздаются вполне обоснованные вопросы: что это за сенат, члена которого обвиняют в убийствах, да еще и вот так публично? Звучат эмоциональные предложения отказаться от Совета Федерации вообще.

Эти эмоции можно понять. Совет Федерации давно уже воспринимается как орган, куда обычно отправляют отставных губернаторов или силовиков — то есть нечто вроде клуба политических пенсионеров. Но если раньше они там заседали тихо и про них никто не знал, то теперь сенаторы все чаще оказываются в центре скандалов. Как, например, Андрей Клишас, предлагающий арестовывать за неуважение к органам власти. Или как Рауф Арашуков.

Между тем Совет Федерации наделен огромными полномочиями. Именно он должен утверждать указы о введении военного или чрезвычайного положения. Именно он дает разрешение на использование войск за пределами РФ. Совет Федерации назначает генерального прокурора и судей Конституционного суда. Наконец, именно Совет Федерации в случае импичмента президента принимает финальное решение об отставке главы государства.

Так как же вышло так, что столь важный орган власти оказался как минимум отчасти заполнен людьми, которые этому статусу не вполне соответствуют?

В этом, конечно, можно винить действующую российскую власть — это будет справедливо. Но большая часть вины лежит и на авторах Конституции России.

Итак, Совету Федерации по Конституции отданы огромные полномочия. Но как Конституция определяет порядок формирования такого важного органа? Этому вопросу в Основном законе посвящено всего два небольших пункта: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти» (пункт 2 статьи 95) и «Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной думы устанавливается федеральными законами» (пункт 2 статьи 96).

Всё, никаких других требований к формированию Совета Федерации в Конституции нет. То есть авторы Основного закона, наделив верхнюю палату парламента значительной властью, сознательно ушли от того, чтобы подробно прописать порядок ее формирования. Более того, этот порядок предлагается устанавливать обычным, даже не конституционным законом (для принятия которого нужно квалифицированное, а не простое большинство).

Неудивительно, что за 25 лет с момента принятия Конституции порядок формирования Совета Федерации менялся несколько раз. Сначала его выбирали напрямую, потом там заседали губернаторы и спикеры региональных парламентов, потом сенаторов стали просто назначать. Сейчас тоже фактически действует назначение, хотя к нему есть дополнительные требования (в виде ценза оседлости, необходимости быть региональным депутатом, участия в выборах в связке с губернатором). Но нет никаких гарантий, что через год-другой эти требования не будут отменены или заменены другими.

На примере Совета Федерации хорошо виден один из существенных дефектов российской Конституции. В ней очень плохо прописаны механизмы формирования органов власти, которые должны представлять народ и быть независимыми от исполнительной ветви и федерального центра. Точно так же в Основном законе нет четкого порядка формирования органов местного самоуправления, что позволило со временем повсеместно отменить выборы мэров. Не прописан порядок выборов губернаторов, которые в итоге то отменяют, то вводят вновь в зависимости от политической конъюнктуры.

Случай с Советом Федерации показывает несостоятельность популярного тезиса «у нас хорошая Конституция, надо ее только соблюдать». Увы, во многих моментах соблюдать попросту нечего. Ряд ключевых вопросов государственного устройства прописан в Основном законе слишком размыто, чтобы требовать их выполнения. Формально всё соблюдается, а на деле имеем в верхней палате парламента сенатора Арашукова.

Алексей Шабуров