Деньги и депутаты любят тишину

Российские депутаты всех уровней, а также сенаторы больше не будут публиковать сведения о своих доходах и имуществе. Скорее всего, от этой обязанности избавятся и чиновники исполнительной власти. И хотя с точки зрения борьбы с коррупцией новый порядок вряд ли что-то изменит в стране, символически это означает новую эпоху в отношениях власти и общества.

«Не всем это охота делать — лень…»

Законопроект, который меняет порядок предоставления сведений об имуществе и доходах депутатов, был внесен в Госдуму в декабре 2022 года и достаточно быстро стал продвигаться по этапам законотворческого процесса. В первом чтении его приняли спустя три недели, а во втором и третьем — после новогодних праздников.

Закон содержит два принципиальных нововведения. Первое из них касается депутатов, которые работают на неосвобожденной основе — то есть не получают зарплату из бюджета. Таких депутатов нет в Государственной думе, но они есть на региональном и местном уровнях — собственно, практически все депутаты муниципальных дум работают на общественных началах. Эти депутаты больше не будут ежегодно сдавать декларации о доходах. Им придется отчитываться только о крупных покупках и объяснять, откуда у них деньги на них. К слову, среди депутатов в регионах действительно встречались очень богатые люди. Например, недавно погибший депутат из Владимирской области Павел Антов несколько лет назад задекларировал доход в 10 миллиардов рублей, что сделало его одним из самых богатых парламентариев в стране.

Эта норма нового закона почти не вызвала споров. Логика тут действительно есть: раз депутат от государства денег не получает, то и степень его ответственности перед обществом вроде бы ниже. Хотя, с другой стороны, можно возразить, что властью и влиянием такой депутат наделен в той же самой степени, что и его коллеги, работающие за зарплату. И например, если бы резкое увеличение его дохода совпало с лоббистскими усилиями в том или ином направлении, это могло бы вызвать вопросы. Но теперь уже не вызовет.

Второй важный пункт нового закона касается публикации сведений о доходах депутатов. Если кратко — эти сведения больше публиковаться не будут. Причем как тех депутатов, кто продолжит сдавать декларации, так и тех, кто этого делать не будет. Точнее, в законе прописано, что эти сведения теперь будут публиковать в обезличенном виде — в качестве общей статистической информации. То есть узнать, сколько заработал каждый конкретный депутат, и чем он владеет, общественность больше не сможет.

Авторы закона объяснили отмену публикации деклараций необходимостью защищать персональные данные депутатов. В публикуемых сведениях содержались только имена депутатов и общие данные об их доходах и имуществе — сумма дохода, площадь жилья, марка машины. Единственное, что действительно могло нести депутатам угрозу, — это указание страны, в которой у них есть недвижимость. Тем, у кого есть квартира или дом за границей, это могло осложнить жизнь. Хотя, наверное, в этом случае можно было лишь отменить требование указывать место нахождения недвижимости, а не отказываться от публикации сведений вообще.

И хотя изначально в законопроекте шла речь только о региональных и муниципальных депутатах, ко второму чтению сферу действия закона расширили. Теперь от публикации деклараций освободили также депутатов Госдумы и сенаторов (все они получают зарплату из федерального бюджета).

При этом от обязанности раскрывать свои доходы пока не освобождаются кандидаты, участвующие в выборах. Но по логике защиты персональных данных рано или поздно должно произойти и это.

Закон суров, но переменчив

Принципы и подходы к публикации сведений о доходах депутатов в России за последние годы менялись неоднократно и драматически. По ним можно проследить изменение отношений государства с обществом, а также с самими депутатами.

Госслужащие начали отчитываться о своих доходах еще в середине 1990-х годов, но эти сведения тогда не публиковались. Все изменилось после того, как президентом стал Дмитрий Медведев. Одной из своих задач он объявил борьбу с коррупцией. Кроме того, прозрачность доходов чиновников и депутатов укладывалась в общий тренд «медведевской либерализации», а также позволяла новому президенту усилить контроль за госаппаратом.

Сведения о доходах депутатов Госдумы стали публиковаться с 2011 года. Примерно тогда же о доходах начали отчитываться и региональные депутаты.

Несмотря на то, что Дмитрий Медведев пробыл президентом всего один четырехлетний срок, это его нововведение не только сохранилось, но и углубилось. С 2013 года должностных лиц обязали отчитываться как о доходах, так и о расходах. Публиковались при этом лишь те случаи, когда расходы превышали доход за три года — в этом случае нужно было указать источник денег.

Самое масштабное изменение произошло в 2015 году. Тогда был принят закон, который обязал отчитываться о доходах даже тех муниципальных депутатов, которые работали на неосвобожденной основе. Более того, за любые нарушения при подаче деклараций для депутатов ввели наказание — лишение мандата.

Это было очень суровой мерой. За несколько лет множество депутатов, неправильно заполнивших декларации, специально или случайно не указавших то или иное имущество, лишились своих полномочий. Некоторые истории были достаточно громкими и скандальными. Например, в 2018 году в Свердловской области прокуратура с боем добивалась лишения мандата депутата от «Справедливой России» Армена Карапетяна, который указал в декларации не всех своих детей. Заксобрание отказывалось сдать своего коллегу, но в конце концов прокуратура победила, пригрозив найти нарушения и у других депутатов. Карапетян в итоге был лишен мандата, но благополучно вернулся в областной парламент после выборов три года спустя.

С политической точки зрения такой порядок можно рассматривать как очень эффективный инструмент воздействия на депутатский корпус. Первая половина 2010-х годов — это серьезная перестройка и своего рода «зачистка» всей управленческой системы. Тогда государство старалось избавиться от неблагонадежных элементов внутри аппарата. Муниципальные (и отчасти региональные) депутаты в силу своего статуса долгое время были наименее контролируемым звеном. И закон о лишении мандатов за неправильные декларации оказался хорошим инструментом контроля.

Но тот закон оказался слишком суров даже для России. После того как множество депутатов лишились своих полномочий, с мест все чаще стали звучать голоса о необходимости смягчить его. И это было сделано. Вместо обязательного лишения мандата законодатель ввел целую линейку наказаний, среди которых появились предупреждение, лишение руководящих постов, запрет занимать руководящие посты. После этого массовое прекращение полномочий муниципальных депутатов прекратилось.

И вот уже в 2023 году все вернулось к «домедведевской эпохе». Муниципальным депутатам, которые несколько лет назад лишились мандата из-за деклараций, теперь остается только вздыхать — то, что стоило кому-то из них политической карьеры, теперь отменено. Действующим же депутатам можно позавидовать — теперь избиратели не узнают про их доходы и квартиры ничего.

«Пряник» для депутатов

Нужно признаться честно — вряд ли кто-то всерьез верит в то, что сама по себе публикация сведений о доходах депутатов и чиновников может победить коррупцию. Тем более в России. Многие россияне относятся с недоверием к декларациям «слуг народа». И, наверное, не всегда безосновательно.

Например, бывали случаи, когда тот или иной депутат или сенатор входил в список долларовых миллиардеров по версии Forbes и одновременно указывал доход всего в несколько миллионов рублей. И никаких последствий для них это не имело.

Но с политической точки зрения сама необходимость публиковать декларации была важна именно с точки зрения указания депутатам на их место в обществе. Тот факт, что депутат показывал свои доходы (даже если не все), давал ему понять, то он находится на службе у общества и подотчетен ему. Конечно, для кого-то из депутатов это могло быть неприятно, но тем не менее это выстраивало определенный символический порядок. У депутата в любой момент могли спросить, как он заработал свои 30 или 50 миллионов рублей. Сама по себе необходимость отвечать на этот вопрос неизбежно влияла на их самоощущение и, возможно, поведение.

Теперь же конфигурация меняется. Депутаты, получающие зарплату от государства, будут отчитываться только перед государством в лице силовых структур и аппаратов своих представительных органов. Таким образом, пусть даже символическая подотчетность депутата населению уходит в прошлое. Власть (в широком смысле слова) становится еще более закрытой корпорацией. Внесение и принятие законопроекта, отменившего публикацию деклараций, можно воспринимать как своего рода политический манифест. Да, теперь депутаты и чиновники стали еще чуть дальше от народа и еще чуть выше его.

Кроме того, у нового закона может быть еще один смысл. Все последние годы исполнительная власть усиливала давление на законодательную и представительную. Была выстроена сильная система контроля над депутатским корпусом. 2022 год показал эффективность этой системы — в нужный момент депутаты вне зависимости от партийной принадлежности почти единодушно поддержали действия высшего руководства страны. Демарши и эксцессы носили единичный характер и не повлияли на политическую ситуацию в стране.

Но при этом стало понятно, что кроме «кнута» нужен и «пряник». За ту поддержку, которую депутаты оказали власти, их нужно было отблагодарить. Отмена необходимости публиковать декларации, возможно, и была такого рода благодарностью.

В общем, новый закон имеет отношение скорее не к борьбе с коррупцией, а к символической репрезентации власти страны. Российский депутатский корпус наверняка очень рад и теперь еще сильнее будет поддерживать руководство страны. Но, как показывает история, радость может оказаться не вечной — нельзя исключать, что через несколько лет ситуация вновь изменится, и публикацию деклараций снова вернут.

Алексей Шабуров

Фото с официального сайта Государственной думы